Política y Derecho ambiental en la Unión Europea

POLÍTICA Y DERECHO AMBIENTAL DE LA UNIÓN EUROPEA

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I.-      LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA DE MEDIO AMBIENTE

II.-     LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL EUROPEA

III.-    PRIMERA ETAPA: NACIMIENTO Y PRIMEROS PASOS DE LA POLÍTICA  AMBIENTAL          COMUNITARIA

IV.-    SEGUNDA ETAPA: LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA AMBIENTAL COMUNITARIA

V.-      TERCERA ETAPA: DE MAASTRICHT A LA ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE          AMSTERDAM

VI.-    CUARTA ETAPA: DEL TRATADO DE AMSTERDAM A LA ENTRADA EN VIGOR DEL          TRATADO DE LISBOA

VII.-   EL TRATADO DE LISBOA

VIII.- BIBLIOGRAFÍA

I.- LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA DE MEDIO AMBIENTE

Debido a su propia naturaleza, el medio ambiente trasciende las fronteras políticas, jurídicas e incluso físicas; es por ello que resulta crucial la cooperación de todos los países de la Unión Europea (en adelante UE) y de la propia UE con el resto del mundo, a la hora de abordar un problema -como es el medioambiente- que nos afecta a todos.

El principal objetivo que subyace bajo la política medioambiental de la UE es mejorar el capital natural y la biodiversidad de Europa, así como promover una economía eficiente en el uso de recursos y proteger la salud de las personas.

Los principales retos ambientales a los que se enfrente la UE han ido evolucionando al igual que ha ido evolucionando a la par que la propia Unión. En los años setenta y ochenta del siglo pasado primaban los temas medioambientales tradicionales como por ejemplo la protección de las distintas especies o la mejora de la calidad del aire y del agua mediante la reducción de las emisiones contaminantes. En la actualidad, sin olvidarse de los temas tradicionales, se hace hincapié en un enfoque más sistemático que tenga en cuenta los vínculos entre los diversos temas medioambientales y su dimensión mundial; lo que implica centrarse ya no en la rehabilitación, sino en la prevención de la degradación medioambiental.

Asimismo, hay que lograr que otros sectores, como por ejemplo agricultura, energía, transporte, pesca, desarrollo regional, etc. tengan plenamente en cuenta las consecuencias medioambientales de sus políticas. Esta transversalidad garantizará un enfoque más coherente frente a los desafíos medioambientales a la par que se consigue el máximo de sinergias entre dichos sectores y el medio ambiente.

Después de más de 40 años de políticas medioambientales elaboradas por la UE, la gran parte de nuestro medio ambiente se encuentra protegido por la legislación comunitaria. Sin embargo, la aplicación de todas estas políticas sigue siendo problemática; siendo este uno de los mayores retos que hemos de abordar para que las ventajas de esta legislación se extiendan plenamente a todos los países miembros.

II.- LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL EUROPEA

La política medioambiental de la UE es relativamente joven. En sus inicios no era demasiado extensa, pero a partir de los años setenta sufrió un cambio drástico y empezó a promulgarse numerosa legislación nacional y comunitaria sobre protección medioambiental. Poco a poco se ha ido instaurando un  enfoque basado en la igualdad de las políticas medioambientales con otras políticas comunitarias; asimismo cada vez se adoptan normas medioambientales mas estrictas, se fomenta más la información, la investigación y se incentivan económicamente las acciones medioambientales.

Tanto la definición de la política ambiental europea, como las herramientas legislativas de protección del medio ambiente han sido fruto de los muchos esfuerzos realizados; y son fuente de una constante evolución en la que podemos diferenciar diferentes etapas:

  • PRIMERA ETAPA (1972-1986). Nacimiento y primeros pasos de la Política ambiental comunitaria.
  • SEGUNDA ETAPA (1986-1992). La consolidación de la Política Ambiental Comunitaria.
  • TERCERA ETAPA (1993-1999). De Maastricht a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam.
  • CUARTA ETAPA. Del tratado de Amsterdam a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
  • ACTUALIDAD: El Tratado de Lisboa.

III.- PRIMERA ETAPA: NACIMIENTO Y PRIMEROS PASOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL COMUNITARIA.

En el Tratado de la Comunidad Económica Europea de 1957 no se hacía ninguna mención expresa al medio ambiente y no fue hasta la Cumbre de París de 1972 cuando se le empezó a prestar atención a este tema mediante la promulgación de algunas Directiva con cierta incidencia directa en los temas medioambientales[1].

Tras la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano de Estocolmo de 1972 es cuando los Estados miembros de la CEE se comprometen a que las instituciones comunitarias realicen acciones para proteger el medio ambiente.

Durante esta primera etapa la, por aquel entonces, CEE elabora 3 programas de medio ambiente:

  • El Primer Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente (I PACMA) para el periodo 1973-1976 en el que se establecieron los principios y objetivos que habrían de guiar la política ambiental comunitaria a la par que establecía una amplia lista de acciones orientadas a reparar el deterioro ambiental.
  • En el II PACMA, que abarco el periodo entre 1977 y 1981, se actualizaron y ampliaron las pautas de actuación establecidas en el anterior programa.
  • En el III PACMA se adoptaron nuevas perspectivas al centrarse en la prevención y en la necesidad de integrar la política ambiental comunitaria en otras políticas comunitarias sectoriales.

Las bases jurídicas que permitieron a la CEE elaborar disposiciones normativas en materia de medio ambiente fueron el artículo 100 y en artículo 235 en relación con el artículo 2 del Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCEE).

En cuanto al procedimiento establecido por aquel entonces para la toma de decisiones en esta materia los artículos anteriormente citados exigían la unanimidad de los Estados miembros, previa consulta del Parlamento Europeo.

IV.- SEGUNDA ETAPA: LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA AMBIENTAL COMUNITARIA.

Con la promulgación del Acta Única Europea (AUE) en 1987 se produce por primera vez un reconocimiento expreso de las competencias de la CEE en materia medioambiental, puesto que se establece un Título Completo en el TCEE relativo al medioambiente (Artículos 130 R a T del Título VII); en dicho Título se establecen objetivos, principios, reparto de competencias, base jurídica para la toma de decisiones y otras consideraciones a tener en cuenta en materia de medio ambiente.

En este periodo se promulga el IV PACMA, mediante el cual la CEE, además de profundizar en los principios y líneas establecidos en los programas anteriores, se centra en establecer elevados estándares de protección y en controlar el cumplimiento de las normas comunitarias en esta materia -que durante este periodo ya eran más de 200- a la par que potencia la educación y la información ambiental.

En cuanto al procedimiento de toma de decisiones en materia de medio ambiente el artículo 130 S establece que el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, decidirá la acción -medioambiental- que la CEE deberá emprender. Sin embargo, en el segundo párrafo de dicho artículo se establece que el Consejo determinará las cuestiones que deberán regirse por decisiones que habrán de tomar por mayoría cualificada. Es por ello que en el ámbito del medio ambiente el artículo mas relevante en relación a la toma de decisiones es el 100 A pues es el que servirá como base jurídica para que el Consejo adopte por mayoría cualificada medidas en el ámbito medioambiental[2].

V.- TERCERA ETAPA: DE MAASTRICHT A LA ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE AMSTERDAM.

En febrero de 1992 se firma el Tratado de Maastricht que entro el vigor en 1993 y que supuso el cambio de la Comunidad Económica Europea a la nueva Unión Europea. En este mismo año 1992 también se celebra la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible en la que se adopta la Declaración de Río y la Agenda 21.

En el Tratado de Maastricht se menciona por primera vez, de manera expresa, la protección del medio ambiente en su Preámbulo y en sus objetivos generales (artículos 2 y 3k del Tratado), y se establece con carácter general el principio de subsidiariedad en el artículo 3b (actualmente artículo 5). Asimismo se realizan una serie de modificaciones en el Título XVI (artículos 130 R a 130 T del TCE). En relación a los objetivos establecidos en el artículo 130S.1 se añade uno nuevo: el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente. En cuanto a los principios medioambientales regulados en el artículo 130 S.2 se incorpora el principio de cautela y se introduce la exigencia de que las políticas medioambientales comunitarias tengan como objetivo un alto nivel de protección. A mayores, en el artículo 130 S se prevé que el derecho medioambiental comunitario pueda introducir cláusulas de salvaguardia en las medidas comunitarias de armonización que autoricen a los Estados miembros a adoptar, por motivos medioambientales no económicos, medidas provisionales -pero que estén sujetas al control comunitario-.

Durante este periodo se aprueba en 1993 el V PACMA, titulado “Hacia un desarrollo sostenible” y mediante el cual se intentó impulsar una mayor integración de la política medioambiental, ampliando y reforzando los instrumentos legales, de mercado, de apoyo y financieros. Este programa centraba sus objetivos en la aplicación de un desarrollo sostenible, la necesidad de integrar la política de protección del medio ambiente en el resto de políticas comunitarias y la realización de los principios objetivos establecidos en la Declaración de Rio y en la Agenda 21.

En relación al procedimiento de toma de decisiones en materia medioambiental la nueva redacción del artículo 130 S establece como regla general un procedimiento de cooperación con el Parlamento habiendo de tomar la decisión el Consejo por mayoría cualificada.  Sin embargo se establecen una serie de excepciones a esta regla general al exigir la unanimidad del Consejo en los supuestos en que se adopten decisiones esencialmente fiscales, medidas de ordenación territorial y de utilización del suelo, medidas relativa a la gestión de los recursos hídricos y medidas que afecten significativamente a la elección de un Estado miembro entre las distintas fuentes de energía. Asimismo se prevé expresamente por primera vez un procedimiento para la adopción de los Programas de acción (artículo 130 S.3), un procedimiento de codecisión (artículo 189 B). Por último cabe señalar que los tratados internacionales se adoptarán de acuerdo con lo establecido en los artículos 130 S.4 y 228.

VI.- CUARTA ETAPA: DEL TRATADO DE AMSTERDAM A LA ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE LISBOA.

Durante esta etapa se producen dos grandes reformas en los Tratados fundacionales de la UE, la primera de ellas en 1997 con el Tratado de Amsterdam y la segunda en 2001 con el Tratado de Lisboa.

Con el Tratado de Amsterdam se siguen las líneas marcadas por el Tratado de la Unión Europea de 1993 al integrar el principio de desarrollo sostenible entre los objetivos de la UE y haciendo de la obtención de un elevado nivel de protección del medio ambiente una de sus prioridades absolutas. Asimismo en este Tratado se le otorga mayor importancia al principio de integración de las exigencias de protección medioambiental en la definición y aplicación del resto de políticas comunitarias.

En este periodo la Comisión adoptó la “Comunicación sobre la evaluación de impacto ambiental” mediante la cual, a partir de 2003, habrá de introducirse en toda la legislación y en todas las políticas de la Comisión, evaluaciones de impacto ambiental y de desarrollo sostenible en los ámbitos económico, social y medioambiental.

En 2001 se aprueba el VI PACMA, denominado “Medio Ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos”; en el que se establecerán las prioridades de la UE en materia medioambiental hasta el 31 de diciembre de 2010 y en el que se hace hincapié en cuatro ámbitos de actuación: El cambio climático, la naturaleza y la biodiversidad, el medio ambiente y la salud y por último en la gestión de los recursos naturales y de los residuos.

En cuando al procedimiento de toma de decisiones pasa a regularse en el artículo 175 (en sustitución del antiguo 130 S) generalizándose la codecisión; aunque se mantienen las excepciones del antiguo 130 S.2 relativas a la adopción por unanimidad.

VII.- EL TRATADO DE LISBOA.

Tras el fracaso  en 2004 de la denominada Constitución Europea, a finales del año 2007 entra en vigor el Tratado para la Unión Europea (Tratado de Lisboa) que viene a modificar todos los Tratados fundacionales ratificados desde 1957. En este tratado va a establecer por primera vez como objetivo específico de la UE la lucha contra el cambio climático y se centra en la eficiencia energética así como en el desarrollo y uso de energías renovables; a la par que se refuerza el objetivo de promover el desarrollo sostenible de la UE (artículos 3 y 21).

A pesar de que el VI PACMA ha expirado a mediados de 2012, a la fecha de redacción de este trabajo aún no ha sido aprobado un nuevo PACMA. A pesar de que el Sexto PACMA) fue concebido como concretización política en materia medioambiental de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE en 2001 la Comisión Europea ha dejado implícitamente que la estrategia de desarrollo sostenible caiga en el olvido, sin la correspondiente decisión del Consejo, pues considera que la estrategia Europa 2020 representa el nuevo instrumento político y estratégico, y que la política medioambiental debe coordinarse dentro de ella. El Comité considera que no tiene sentido llevar a cabo, aparte de esta iniciativa emblemática, otro instrumento de política medioambiental en la forma de un Séptimo PAM, en el que se integrarán aquellos sectores de la política medioambiental que no se abordan suficientemente en la estrategia Europa 2020. Todo ello a pesar de las recomendaciones del Comité Económico y Social Europeo de reactivar la estrategia de desarrollo sostenible y promulgar un séptimo PACMA completo y orientado al medio ambiente como estrategia para la ejecución de la política medioambiental.

VIII.- BIBLIOGRAFÍA.

  • La política y el derecho de medio ambiente en la UE. Su evolución a través de los tratados – Carmen Plaza Martín.
  • Visión general de la política de medio ambiente en la UE – Oficina de publicaciones de la Comisión Europea. (http://ec.europa.eu/envionment/index.htm)
  • Un medio ambiente sano y sostenible para las generaciones futuras – Oficina de publicaciones de la Comisión Europea. (http://ec.europa.eu/envionment/index.htm)
  • Dictamen sobre el VII Programa de Acción en materia de Medio Ambiente y medidas de seguimiento del VI PAM – Comité Económico y Social Europeo. (http://www.toad.eesc.europa.eu)
  • Treinta años de actuación en materia medioambiental en la UE. María Jesus Sánchez Muñoz.

[1]Por ejemplo la Directiva 67/548 sobre la clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas.

[2]Asimismo, nos encontramos otras posibles bases jurídicas para adoptar medidas de política medioambiental en los artículos 43 (agricultura), 74 y 84 (transporte), 99 (armonización de impuestos indirectos), 130f y 130p (investigación y desarrollo tecnológico) y artículos 30 y 32 del Tratado Euratom.